财政部财政科学研究所《我国宏观经济与财政政策分析》课题组

2008年，次贷危机发展成为全球性的金融危机，并将越来越多的经济体卷入其中，世界经济的总体形势趋于严峻。在这种情况下，我国2008年宏观经济的表现错综复杂。为推动经济增长，我们提出了宏观经济实现“√型”复苏的方案，认为现阶段应全面落实积极财政政策和适度宽松货币政策的宏观调控体系，相关的政策措施既着眼于“保增长”，又必须适时、适度地“促调整”，将克服危机影响和实现长远发展结合起来。

我国经济增长目前处于增速“拐点”的下行区间。随着经济增速的放缓，原来为经济高速发展所掩盖的各种矛盾和问题纷纷显露，再加上高速发展时期留下的问题积淀和外部经济因素的困扰，我国宏观经济的总体环境开始出现波动，甚至出现衰退的压力。为保障经济快速稳定增长，按照2008年12月中央经济工作会议的要求，我国出台了以积极财政政策和适度宽松货币政策为支柱的宏观经济调控方案。这一方案是“双松”型政策搭配在我国目前经济形势下的科学表述和运作原则，从政策效果看，有助于推动经济实现“√型”复苏。

一、宏观调控政策体系的基本框架

2008年是经济波动异常剧烈，经济形势骤然大幅变化的一年。宏观调控的目标也罕见的一年三变，从“双防”到“一保一控”再到“保增长”，政策跟随经济形势的不断变化而作出新的部署和调整。从2008年年末的情况来看，我国宏观经济处于经济增速“拐点”的下行区间，以“保增长”为首要目标，形成以积极财政政策和适度宽松货币政策为支柱的宏观调控政策体系的基本框架。

在政策取向上，适度宽松的货币政策承担改善经济运行环境和提供增长“能源”的责任，政策的着力点有三:第一，调动市场积极因素，恢复市场活力，提高经济运行的弹性和自我修复能力；第二，为积极财政政策的推行创造良好的环境和提供必要的空间，既减轻积极财政政策的实施成本，又通过提高“乘数”和减少“挤出”保障积极财政政策的实施效果；第三，为克服经济中的问题和矛盾提供支持和便利。而新积极财政政策则是推动经济快速增长的直接动力和引擎，其调控的着力点首先是“保增长”，全力拉动经济离开临界衰退风险的“泥淖”；其次是“促调整”，为新一轮经济增长提供更先进的模式和基础；再次是“推改革”，通过承担改革成本和提供支持等办法推进相关领域的改革，从而优化经济运行机制和模式，缓解经济下行区间的各种矛盾冲突；第四是“保障和改善民生”，这既是政策的目标，又是政策的本身，坚持“保障和改善民生”可以使我们的积极财政政策获得最坚实的运行基础和最可靠的价值标准，可以使宏观经济调控与科学发展观的要求相一致，可以使我们未来的经济前景符合“最广大人民群众的根本利益”。

二、适度宽松货币政策的实施建议

适度宽松货币政策的政策考量重点就在于“适”、“度”二字。“适”是指政策措施和实施方案要合适、适宜，政策措施能够低成本、高效率的实现政策目标；“度”是指政策力度要处于适当的区间，虽然政策超调难以避免，但也不可过度放任政策实施。根据宏观调控体系中适度宽松货币政策的责任、性质和作用，我们对目前适度宽松货币政策实施的建议方案如下:

1、利率政策。利率是市场经济环境下的一个重要的价值信号，它既是资金的时间价值，又是投资的衡量成本，还是决定储蓄与资本形态的核心要素，在外向型经济条件下，利率水平还是决定汇率走势的重要因素。从我国的情况来看，央行在2008年四次下调利率，目前存款利率为2.25%，贷款利率为5.31%，名义利率高于美国、日本和欧盟（欧元区和英国）的水平，尚存有一定的下调空间。

由于贷款利率对市场投资和资本形态选择等问题有着直接的影响，建议在2009年上半年，能够继续较大幅度地下调贷款利率，以重启投资需求，保障房产、证券等资产价值，维护宏观经济稳定。对于存款利率也建议能够继续下调，一方面与世界主要国家的低利率水平相衔接，维护人民币汇率的正常水平，另一方面为积极财政政策的实施提供良好的环境和空间。鉴于我国银行业的发展状况和金融危机以来坏账上升的趋势，对于存贷款利差我们仍然建议保持3个百分点左右，以维护金融市场的稳定。

2、汇率政策。汇率是两种货币的比值，在开放经济条件下，汇率对贸易、投资和国际金融市场都有着重要的影响。自2005年7月人民币汇率改革以来，人民币汇率的总体趋势始终保持升值，这种强烈的市场升值预期和缓慢升值的汇率政策，给我国经济带来一系列不利影响。

从目前情况看，人民币对美元维持在6.83左右，这一汇率略低于江苏省公布的65家重点纺织企业的平均换汇成本，为维持宏观经济形势的稳定和促进就业，建议能够积极引导外汇市场降低汇率至6.93左右，并通过购入大宗商品增强国内资源和能源储备的方式对冲升值压力，从而在较长的时间内维持人民币汇率稳定，为企业扩大出口创造良好的外部条件。

3、货币供应量。央行的基础货币发行提供的是高能货币供给，对市场的流动性有着直接的影响。从目前的情况看，我国金融系统内的流动性比较充裕，只是由于市场不确定性增强和银行“惜贷”等因素的影响未能有效供给市场。

我们不建议大幅度增加货币供应量，沉淀在金融系统内部的流动性可通过财政贴息和部分补偿的方式予以引导和释放，从目前情况看，过度增加货币供给一方面政策效果难以保证，另一方面可能导致危机过后的严重通货膨胀或者加重危机形成“滞胀”。我们认为，2009年的货币供应量的增幅应控制在17%以内。

4、存款准备金。存款准备金是央行对商业银行流动性进行指导和调控的重要手段，严格地说，存款准备金作为金融稳定工具的意义大于其经济调控作用。2008年，我国三次下调存款准备金率，从目前情况看，存款准备金率仍有较大的下降空间，但考虑到存款准备金手段的安全功能，建议审慎使用该手段。

三、“√型”复苏的含义与实现思路

所谓“√型”复苏是指在尽可能短的时期内控制住经济下滑的态势，“保”住经济的正常增长，但并不急于迅速拉升经济增幅，而是在保证经济有序增长的情况下，通过政策搭配和组合运用逐步调整经济结构，转变经济发展方式，综合推进各项改革，在保障和改善民生的基础上，实现经济的良性、持续、稳定增长。

与“V型”的振兴方案不同，我们并不建议通过大幅度的财力投入和投资拉动推动经济在触底后快速反弹，这种经济增长仍然是传统的投资拉动型和粗放型增长模式，在国际能源和资源等大宗商品价格重新走高后，2007年以来的经济矛盾依然会再次出现。“√型”复苏强调在下行阶段的政策重点在“保”，而在复苏阶段的政策重点在“促”（促调整，下同），看重的是长远利益和长期发展，看重的经济结构优化和经济发展模式向集约型、内涵型转变。因此，我们在强调推行积极财政政策和宽松货币政策进行力“保”的同时，还强调“适”、“度”的原则，以便为我们未来的“促”留有政策空间和余地。

四、“√型”复苏模式下的积极财政政策要点

我国目前的宏观经济状况正处于“√型”模式的下行区间，政策的着力点在“保”。从财政政策来说，要想“保”经济增长，必然要作用于消费、投资、出口“三驾马车”，因此，财政必须通过合理的方式加大对上述三个领域的支出力度，以尽可能快地控制住经济下滑。但同时，我们还必须在政策中预留出“促”的空间，包括维护社会公平、减少城乡和地区差距、培育新的经济增长点和转变经济增长模式等的政策措施。因此，“√型”复苏模式下的积极财政政策是一个扩张性支出措施和调整性支出措施的综合体。

1、以“保”为主要目标的扩张性支出政策要点

一是扩大政府公共投资。政府公共投资是社会投资的重要组成部分，在社会投资下降，银行“惜贷”的情况下，扩大政府投资一方面会引导和带动社会投资增长，另一方面也并不会对市场形成“挤出”。现阶段的政策重点是，扩大政府公共投资，并与刺激消费、统筹发展、深化改革等有机结合起来，优化政府公共投资结构，重点安排民生工程、基础设施、生态环境和灾后恢复重建，包括加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设。重点支持建设客运专线、煤运通道项目和西部干线铁路，完善高速公路网，支持中西部干线机场和支线机场建设，加快城市电网改造等等，带动和引导消费需求，迅速拉动经济增长。

二是大力促进消费需求。与发达国家不同，我国的消费需求弹性较大，消费品间的替代性较强。在经济处于下行阶段的时候，我国不仅会出现消费需求的下降，而且会引发消费结构升级潜伏减慢的可能。一旦消费结构发生负向变动，将直接影响投资和企业生产的技术改进与创新，给我国长期经济增长带来冲击。因此，现阶段应充分发挥财政资金拉动经济增长作用直接有效的优势，通过家电下乡补贴、增加物资储备、农机购置补贴等多种方式，提升消费需求和消费结构，促进消费增长。

三是增加国债规模，探索地方债的发行机制。2009年上半年，预期财政还将延续2008年8月以来的减收态势，增收形势非常困难，为能顺利落实积极财政政策的各项支出需要，有必要大幅度增加国债规模以保障政策效力。此外，考虑到地方财政减收情况更为严峻，为增强地方政府的财力水平，提升其投资和公共服务能力，促进财力与事权相匹配，应着手研究地方债的实施操作机制。

四是扩大出口退税，维护出口增长。出口退税是WTO唯一认可的出口补贴方式。由于国际金融危机的影响，我国出口增长乏力，既给出口企业带来了沉重的压力，又加重了我国经济增速放缓的步伐。为保障宏观经济形势的稳定和企业利益，现阶段我国应进一步加大出口退税力度，缩短退税时间，及时清理过往的欠税。

五是推进税费改革，减轻企业和居民负担。税收是调节经济和收入分配的重要手段。结合改革和优化税制，实行结构性减税，采取减免税、提高出口退税等方式减轻企业和居民税收负担，促进企业扩大投资，增强居民消费能力。合理实施减税政策，从短期看会带来财政减收，但能缓解企业困难，有利于促进经济平稳较快发展，从长远看将为财政收入增长奠定基础。

2、以“促”为主要目标的调整性支出政策要点

一是增加财政补助规模，提高低收入群体收入。提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，缩小居民收入分配差距，有利于促进消费，增强对经济增长的拉动作用，提高经济运行的稳定性和可持续性。目前应充分发挥财税政策在调整国民收入分配格局中的作用，重点增加城乡低保对象等低收入者收入，并结合提供就业培训和发放折扣券的方式，提高其消费能力；提高粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入；继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准。

二是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。加快以改善民生为重点的社会事业建设，可以稳定和改善居民消费预期，促进即期消费，拉动消费需求。目前应进一步调整财政支出结构，严格控制一般性支出，重点加大“三农”、教育、就业、住房、医疗卫生、社会保障等民生领域投入，并向中西部地区倾斜。根据社会事业发展规律和公共服务的不同特点，积极探索有效的财政保障方式，建立健全保障和改善民生的长效机制。

三是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大财政科技投入，完善有利于提高自主创新能力的财税政策，建设创新型国家。大力支持节能减排，稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革，建立资源集约、节约利用长效机制，促进能源资源节约和生态环境保护。加快实现经济发展由主要依靠增加资源等要素投入，向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变，推动经济社会又好又快发展。

预测:中国经济下半年将基本走稳

在2008年下半年遭遇经济增长“拐点”后，中国经济在2009年上半年仍将持续下行态势。考虑到2008年末我国开始实施大规模的积极财政政策和适度宽松的货币政策，加上我国固定资产投资和居民消费的情况一直处于良性增长区间，预计2009年下半年经济将基本走稳。如果按照我们提出的“√型”复苏方案，这一时期的积极财政政策在延续政策惯性的同时，政策调控的重心将转向市场创新力量的培育、产业结构调整、发展方式转变和保障与改善民生等方面，在增速得到适度恢复的情况下完成质的改变。

一、宏观经济形势预测

1、2009年投资的增幅不容乐观。我国的投资主要有企业投资和房地产投资两个部分构成。从企业投资情况看，由于国际大宗商品价格的剧烈波动，2008年下半年起，我国主要工业企业都受到高库存的困扰，预计在2009年高库存的压力仍将保持，严重阻碍了企业的新增投资。融资困难、劳动力成本提高、污染排放和安全生产的成本快速上升也抑制了企业的投资需求，而金融危机下过度激烈的市场竞争，使得企业纷纷陷入价格竞争，企业利润下降很快，自筹投资能力迅速减退。在房地产投资上，2008年的房地产市场低迷预计在2009年仍将持续，房价涨幅出现全国性的回落，房屋销售面积和金额全线下挫，在没有政府通过安居保障计划接盘的情况下，房地产有可能陷入周期性调整，并拖累大量房产投资者和金融机构。

2、居民消费仍将保持稳定，但消费谨慎度明显上升。由于我国恩格尔系数高，消费商品中的必需品比例较高，加之积极财政政策实施过程中对保障和改善民生的支出增大，因此，除非出现必需品价格的大幅降低，居民消费的总体状况还将保持稳定。但同时，2009年居民消费出现大幅度上升的可能性也不大，由于股市大幅急剧跳水等因素的影响，居民财产性收入增长缓慢甚至出现严重缩水，模糊的就业前景和下滑的消费信心都将使2009年的消费变得谨慎，从而反向影响汽车等资本性商品的产出。

3、外贸出口形势可能进一步恶化。由于金融危机开始影响美国等全球主要发达国家的实体经济，企业利润下滑、失业现象严重，主要发达国家的进口需求可能会出现进一步的下降，直接恶化了我国的出口环境。此外，人民币汇率对主要货币的升值和美元的贬值形成鲜明对照，在增强美国出口能力的同时，压缩了中国的出口空间。尽管财政开始大幅度的提高出口退税，但由于我国一半以上的出口是由加工贸易创造的，出口退税率的提高并不能有效改善这一部分企业的经营环境，出口衰退的压力很大。

4、通货紧缩与“滞胀”隐忧并存。2008年下半年，随着金融危机的进一步深化，国际大宗商品的生产需求和投机需求急剧下降，大宗商品的价格也随之剧烈波动，长期被输入性通胀困扰的中国经济得到了缓解。但是，大宗商品价格的急剧下跌却并没有成为中国企业重获竞争优势的机遇，在价格高涨时期为避免合同风险而储备的大量高价库存成了企业正常生产经营的重大阻碍，许多企业的生产链条面临断裂的风险:一方面大量的廉价原材料进入市场，另一方面制成品的价格却因为成本过高而无法随之调价，扩大销售。如果企业无力坚持而退出市场，制成品价格的剧烈下跌，会导致国内市场通货紧缩的局面形成；如果政府采取宽松的货币政策以图消化高价制成品，则随之而来的通货膨胀压力加大，并且由于企业的谨慎阳痿，投资和生产难以出现令人满意的增长，很有可能转化成更为棘手的“滞胀”局面。

5、就业增长困难，周期性失业与结构性失业并存。2009年前半期，由于经济增速的下滑，企业产出增长缓慢，甚至劳动密集型的中小企业出现大量的停产倒闭，周期性失业压力增大。而随着经济的复苏和经济结构的逐步优化与调整，新增产出的资本有机构成和对劳动力素质的要求都将出现提升，在周期性失业压力尚未化解的情况下，结构性失业压力凸显。两种类型的失业交织在一起，使得政府就业支持计划的效力大打折扣。

二、财政收入与支出情况预测

2009年，我国财政收入总额预期达到6.7万亿元，较2008年增长10%左右。在积极财政政策的影响下，财政支出预期将达到7.2万亿元以上，较2008年增长超过14%，中央财政赤字总规模预期为5000亿至6000亿元。

1、财政收入情况预测:受宏观经济发展状况和结构性减税等政策的影响，我国财政收入规模将保持低速增长，且总体上会出现上半年小幅减少，下半年增长较快的情形。而从主要收入来源看，增值税收入呈现出与整体财政收入相似的走势，由于增值税转型等因素的作用，上半年收入呈小幅下降，而随着经济复苏步伐的加快，下半年增速得到恢复与提高；在营业税方面，税收总体状况相对稳定，但随着经济进入调整期，服务业的增长速度和产业结构也不可避免的受到影响，预期增速走势与财政收入总体走势相似，但波动幅度更大；个人所得税呈现出逐步递增的状态，上半年收入水平与2008年同期基本持平，而下半年受到经济增长和物价因素的共同影响，个人所得税的增速将逐步提高；进出口税收受世界经济的影响最为直接，波动的幅度也将更加剧烈，由于国内进口需求不足和国际大宗商品价格下滑等原因的共同作用，上半年进口税收收入明显下降，而出口退税的规模得到显著提升，下半年随着进口的恢复和世界主要经济体转入复苏阶段，进口税收收入开始转入增长并逐步提高，出口退税规模仍将进一步扩大；在土地出让金收入方面，由于房地产市场的萎缩和国内产业投资的不足，上半年的土地出让金收入预期将持续2008年末的下降趋势，而随着市场信心的恢复和政府对房地产市场调控目标的实现，土地出让金将恢复增长势头。

2、财政支出情况预测:受积极财政政策和“自动缓冲器”等因素的共同影响，2009年财政支出将保持较快速增长。从支出结构看，“三农”、社会保障、教育、医疗、保障性住房、基础设施、生态环境、科技创新和灾后重建将成为2009年财政支出的重点，其中，大规模基础设施建设既是落实积极财政政策、启动经济增长的需要，又是推动新一轮产业结构和布局优化的基础。在时间结构上，上半年新增支出明显增加，总体增速较快，而下半年新增支出趋于稳定，总体增速平缓，财政支出的经济增长“发动机”和“缓冲器”的作用都得到良好的体现。(上海证券报)